Loi sur Rapatiés d'Algérie rapport de Christian Kert

RAPPORT FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES, FAMILIALES ET SOCIALES SUR LE PROJET DE LOI (n° 1499)
portant reconnaissance de la Nation et contribution nationale en faveur des Français Rapatriés

Document mis en distribution
le 10 juin 2004 N° 1660
ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
DOUZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 8 juin 2004.
RAPPORT FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES, FAMILIALES ET SOCIALES SUR LE PROJET DE LOI (n° 1499) portant reconnaissance de la Nation et contribution nationale en faveur des Français rapatriés,
PAR M. Christian KERT, Député.
INTRODUCTION
I.- RÉTABLIR L'ÉQUITÉ ENTRE LES RAPATRIÉS
II.- POURSUIVRE L'EFFORT DE SOLIDARITÉ ENVERS LES HARKIS
III.- RECONNAÎTRE L'OEUVRE FRANÇAISE OUTRE-MER
TRAVAUX DE LA COMMISSION
I.- DISCUSSION GÉNÉRALE
II.- EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er : Reconnaissance de la Nation pour l'oeuvre accomplie par la France dans les anciens départements français d'Algérie, au Maroc et en Tunisie ainsi que dans les territoires placés antérieurement sous la souveraineté française
Après l'article 1er
Article additionnel après l'article 1er : Enseignement de l'histoire de la présence française outre-mer notamment en Afrique du Nord 25
Après l'article 1er
Article additionnel après l'article 1er : Interdiction de toute allégation injurieuse envers une personne à raison de sa qualité de harki.
Après l'article 1er
Article 2 : Ouverture d'un droit d'option en faveur des harkis entre la revalorisation de l'allocation de reconnaissance et le versement d'un capital.
Après l'article 2
Article 3 : Prorogation des aides au logement en faveur des harkis.
Après l'article 3
Article 4 : Extension du bénéfice des mesures prévues aux articles 2 et 3 du projet de loi aux harkis qui n'ont pas acquis la nationalité française avant le 10 janvier 1973 bien qu'ayant continuellement résidé sur le territoire de la communauté européenne.
Article additionnel après l'article 4 : Bourses complémentaires de l'éducation nationale en faveur des enfants de harkis.
Article additionnel après l'article 4 : Mesures en faveur de la formation professionnelle et de l'emploi des enfants de harkis.
Article additionnel après l'article 4 : Rapport sur la situation sociale des enfants de harkis.
Après l'article 4
Article 5 : Restitution aux rapatriés des sommes précédemment prélevées au titre de différentes lois d'indemnisation.
Après l'article 5.
Article 6 : Reconstitution des droits à la retraite des « exilés politiques » salariés du secteur privé sur le modèle du dispositif prévu pour les agents publics.
Après l'article 6
TABLEAU COMPARATIF
AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION
LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES
INTRODUCTION
Dans les choses de la politique et de l'histoire, il y a des héritages auxquels on ne peut pas renoncer.
Douze millions de kilomètres carrés - une étendue vaste comme vingt fois le territoire national actuel - répartis sur les quatre continents, près de cent trois millions d'habitants, tels étaient, à la veille de la Seconde guerre mondiale, les contours géographiques et humains de l'empire colonial français. Deuxième empire colonial au monde après celui de la Grande-Bretagne, la France est, une fois le processus de décolonisation achevé, le premier pays européen pour le nombre des rapatriés : 1,6 million de personnes parmi lesquelles 400 000 sont dépossédées de tout ou partie de leur patrimoine.
Un héritage fait de chiffres mais aussi de symboles... Dans ce vaste mouvement de flux et de reflux, de conquêtes et de cessions, tous les territoires ne sont pas à égalité. Certains plus que d'autres sont chers au coeur des Français qui les ont alors vu s'éloigner avec plus de douleur. Dans l'intensité de l'attachement, il entre de l'histoire autant que de la géographie.
Parce qu'ils font face à la France, sur l'autre rive de la Méditerranée, les territoires du Maghreb font partie de ceux-là ; l'indépendance du Maroc, de la Tunisie et singulièrement celle de l'Algérie appartiennent à ces héritages dont le temps n'efface pas la mémoire...
Le XXe siècle a basculé sans que les métropolitains aient pu clore le dossier algérien. Deux populations ont vécu le même drame : les rapatriés d'origine européenne et les rapatriés harkis ont laissé là-bas une partie de leurs biens et beaucoup de témoignages heureux de leur enfance.
Quarante-deux ans après l'indépendance, ils ont tous compris que l'histoire ne leur rendra pas totalement justice car la loi, quelle que soit sa force, ne leur rendra ni leurs territoires perdus ni leur enfance ensoleillée ni même ce sentiment qu'ils éprouvaient de vivre une aventure humaine parce qu'elle était partagée par des communautés aux modes d'existence si différents.
Quarante-deux ans après, ils ont tous donné raison à Albert Camus lorsqu'il écrivait : « on ne vit pas toujours de lutte, il y a l'histoire, il y a autre chose, le simple bonheur, la passion des êtres, la beauté naturelle » ; et tous se sont attelés à ce chantier de reconquête d'eux mêmes.
Mais la communauté nationale, elle, n'a pas achevé son chantier. Elle n'a pas dit avec force sa reconnaissance des souffrances éprouvées et des sacrifices endurés. Elle n'a pas encore corrigé ce sentiment d'abandon dans lequel se sont sentis enfermées tant de familles harkis. Elle n'a pas encore apporté suffisamment d'apaisement à ceux que leur action au coeur des évènements a rejeté en exil et dont on sait qu'ils ont besoin d'être graciés pour revivre et retrouver une patrie dans laquelle ils se sentent acceptés. Nous n'avons pas assez dit aux familles des disparus que les leurs ne resteraient pas les oubliés d'une histoire aux dimensions d'un drame antique. Nous n'avons pas assez dit aux nôtres que, quelles que soient les balles qui ont tué leurs proches, leur mémoire devait être honorée.
Le temps est venu de dire cela aux deux populations rapatriées unies dans une communauté de destin. Plus que des avantages matériels dont les rapatriés sentent bien confusément que le temps économique ne leur est pas propice, ceux-ci ont d'abord besoin de voir inscrire leur œuvre et sa mémoire dans les tables de la loi.
C'est ce que le projet de loi qui nous est présenté se propose de faire. Le rapporteur, fidèle à la demande de nombreux parlementaires, demandera à ce que soit complétée cette première volonté.
Pour le reste, pour la reconnaissance matérielle, ce projet de loi vient opportunément parfaire l'oeuvre des lois précédentes. Certains diront que ce texte ne va pas assez loin. Il représente cependant, selon les estimations fournies par la mission interministérielle aux rapatriés (MIR), un engagement de près d'un milliard d'euros, somme qui est loin d'être négligeable.
Surtout ce texte s'inscrit dans le droit fil des propos qui se sont tenus lors du débat sur les rapatriés inscrit à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale le 2 décembre dernier à l'initiative du gouvernement de Jean-Pierre Raffarin(1). Ce jour-là, après avoir rappelé la mémoire que nous avions de la présence en 1961 et en 1962 d'un vice-président de l'Assemblée nationale, d'une haute stature morale, le Bachaga Boualem, ce jour-là, avec beaucoup de dignité et de sincérité, les députés sont venus dire que les oublis et les injustices qui restent à résoudre, continuent encore à les révolter.
Le projet de loi portant reconnaissance de la Nation et contribution nationale en faveur des Français rapatriés est né de cette révolte. La représentation nationale va oeuvrer au cours de débats pour qu'enfin puisse diminuer l'amertume, le sentiment d'injustice, la détresse parfois des hommes issus de ces deux populations rapatriées dont on voit bien que quelque chose a été cassé en eux par le spectacle des années qu'ils ont vécu. En d'autres termes, la représentation nationale va plaider pour ce qui est le fondement de son engagement et dont on ressent dans ce dossier si humain, si sensible, l'impérieuse nécessité : aider les rapatriés à s'orienter vers une vie normale dans ce qu'elle a de projection vers l'avenir et de promesse de progrès mais respectueuse des fondations de son histoire.
Depuis deux ans, l'action du gouvernement s'efforce de poursuivre cet objectif. La création de la mission interministérielle aux rapatriés (MIR) en septembre 2002, l'installation du Haut conseil des rapatriés (HCR), instance de dialogue et de propositions composée de représentants des rapatriés, la publication en septembre 2003 d'un rapport rédigé par M. Michel Diefenbacher, député du Lot-et-Garonne, sur la demande du Premier ministre, M. Jean-Pierre Raffarin, chargé de faire le point sur les dispositifs existants en faveur des rapatriés et de tracer des perspectives d'avenir et, enfin, le débat organisé au Parlement, toutes ces actions participent de cette volonté.
Le présent projet de loi s'inscrit dans cette ligne. Texte d'aboutissement, il envisage la question avec réalisme et sans démagogie ; texte d'ampleur aussi puisque, pour la première fois, un projet de loi traite ensemble et sans distinction d'aucune sorte les rapatriés dans leur communauté de destin aussi bien du point de vue du droit à indemnisation que de la politique de la mémoire.
Assurément, les dispositions contenues dans le présent projet de loi n'ont pas vocation à renouveler les principes du droit à réparation des rapatriés. Depuis 1961 et le vote de la loi fondatrice en la matière (2) tout un arsenal législatif et réglementaire a été mis en place soutenu par un engagement financier considérable de l'Etat estimé, sur les quarante dernières années, à plus de 31 milliards d'euros. L'ambition de ces dispositions est de veiller à ce qu'elles répondent à une seule exigence : l'équité entre les rapatriés.
Le rapporteur souscrit à cette démarche et entend que le projet de loi la traduise effectivement en matière de contribution à l'indemnisation des rapatriés (I) et de la population harkie (II) ainsi qu'en matière de politique de la mémoire (III).
I.- RÉTABLIR L'ÉQUITÉ ENTRE LES RAPATRIÉS
Le présent projet de loi vise tout d'abord à mettre fin à une situation jugée, à juste titre, inique par les rapatriés. En même temps qu'elle instituait, pour la première fois, une contribution nationale à l'indemnisation des Français dépossédés de leurs biens situés dans un territoire antérieurement placé sous la souveraineté, le protectorat ou la tutelle de la France, la loi n° 70-632 du 15 juillet 1970 mettait en place un mécanisme qui, pour répondre à une certaine logique, a cependant abouti à des effets pervers à rebours des intentions du législateur de l'époque.
Sans entrer dans le détail d'une mesure dont on trouvera les tenants et les aboutissants explicités dans la seconde partie de ce rapport, rappelons toutefois que l'article 46 de la loi de 1970 susmentionnée prévoyait qu'avant tout paiement la contribution nationale à l'indemnisation créée par la loi était affectée au remboursement des prêts qui avaient été consentis par l'Etat ou par un organisme de crédit ayant passé une convention avec l'Etat au rapatrié au moment de sa réinstallation.
Étant donné la situation financière pour le moins précaire dans laquelle se sont retrouvés nombre de rapatriés au moment de leur retour en métropole, le remboursement des dettes contractées auprès de l'Etat a dans certains cas absorbé l'ensemble de l'indemnisation. Plus grave encore, face à la dégradation de la situation économique consécutive au rapatriement, l'Etat a mis en place, à partir de 1982, des mesures d'allégements et d'effacement de dettes de sorte qu'une iniquité s'est créée entre les rapatriés indemnisables qui, par le biais des prélèvements, ont dû rembourser tout ou partie de leurs prêts et les rapatriés non indemnisés qui ont pu bénéficier de l'effacement total de leurs prêts.
Le présent projet de loi remédie à cette iniquité en procédant à la restitution aux bénéficiaires des indemnisations, ou le cas échéant à leurs ayants droit, des sommes prélevées sur les indemnisations et en étendant ce mécanisme de reversement aux prélèvements similaires appliqués aux rapatriés de Tunisie (article 5).
De la même façon, il prévoit que les droits à la retraite des « exilés politiques » salariés du secteur privés seront reconstitués sur le modèle des mesures adoptées dès 1982 pour les personnes relevant du code des pensions civiles et militaires de retraite (article 6).
Par contre et malgré les voeux exprimés par certaines associations de rapatriés auditionnées par le rapporteur, le projet de loi ne constitue pas une « quatrième loi d'indemnisation » venant compléter les trois lois précédentes de du 15 juillet 1970, du 2 janvier 1978 (loi n° 78-1 relative à l'indemnisation des Français rapatriés d'outre-mer dépossédés de leurs biens) et du 16 juillet 1987 (loi n° 87-549 relative au règlement de l'indemnisation des rapatriés) ; trois lois ordonnées autour des principes définis en 1970 mais qui, l'une après l'autre, ont permis d'améliorer l'indemnisation offerte aux rapatriés en supprimant la dégressivité de l'indemnisation, en élevant, par deux fois, le plafond du montant des biens indemnisables et les barèmes servant de base à l'estimation de la valeur des biens spoliés et en créant, pour les plus modestes, une allocation forfaitaire destinée à indemniser la perte des meubles meublants.
Outre qu'une telle mesure est d'un coût très élevé manifestement incompatible avec la nécessité d'une saine gestion des ressources publiques - selon les estimations de Groupement national pour l'indemnisation des biens spoliés ou perdus outre-mer (GNPI), elle s'élève à 12 milliards d'euros - elle n'entre pas dans les principes qui dès l'origine ont fondé le droit à réparation en faveur des rapatriés.
En effet, et cela vaut la peine que l'on s'y attarde, il n'a jamais été dans l'intention du législateur de procéder à l'indemnisation intégrale, sur le budget de la France, des biens perdus par les rapatriés outre-mer.
Le rapporteur, conscient de l'émotion provoquée au sein de la population rapatriée par ce débat, entend bien ne pas éluder le problème auquel il apporte les éléments qui suivent, puisés dans l'analyse des législations antérieures.
Dans un premier temps et face à l'ampleur des besoins immédiats liés au rapatriement massif des Français d'Algérie, l'Etat a décidé, dans son action en direction des rapatriés, de privilégier les mesures d'accueil et de réinstallation des personnes au détriment de l'indemnisation des biens. Le décret du 10 mars 1962, pris pour l'application de la loi n° 61-1439 du 26 décembre 1961 relative à l'accueil et à la réinstallation des Français d'outre-mer, a mis en place des prestations d'accueil et des aides au reclassement pour un montant évalué à 14,5 milliards d'euros.
Toutefois, si l'accent a été mis sur la réinstallation, la question de l'indemnisation n'a pas été abandonnée par le législateur qui a simplement renvoyé à plus tard son règlement3. Tout au long de la décennie 1960, le dossier est resté en suspens jusqu'à ce que Georges Pompidou accède à la présidence de la République et s'en empare, conformément à ses engagements de candidat.
Ce faisant, en créant, par la loi du 15 juillet 1970, une contribution en faveur des rapatriés, l'Etat français excédait ses obligations juridiques. Il répondait simplement et fort légitimement d'ailleurs à une sollicitude morale : prendre en compte les souffrances vécues par une frange importante des citoyens.
Juridiquement en effet et comme il s'y était engagé à deux reprises dans les Déclarations adoptées le 19 mars 1962 à l'issue des pourparlers d'Evian (plus connues sous le nom d'accords d'Evian), il revenait à l'exécutif provisoire algérien et non à l'Etat français d'indemniser équitablement les biens dont les Français avaient été dépossédés au moment de l'indépendance du pays (4).
Telle est la raison pour laquelle la contribution nationale à l'indemnisation des Français créée par la loi de 1970 a le caractère d'une avance sur les créances détenues à l'encontre des Etats étrangers ou des bénéficiaires de la dépossession et non celle d'une indemnisation définitive et qu'elle ne prétend aucunement à couvrir - comme l'indique la dénomination choisie à dessein de « contribution » - l'intégralité des dépossessions.
De sorte que les actions en justice entreprises par les rapatriés réclamant une indemnisation plus élevée de leurs biens laissés en Algérie se sont systématiquement soldées par une fin de non-recevoir. Le Conseil d'Etat comme la Cour européenne des droits de l'homme, tous deux saisis par la même requérante, Mme Teytaud, ont estimé que l'Etat français n'était pas tenu de se substituer à l'Etat algérien défaillant pour indemniser intégralement les propriétaires français dépossédés (5).
« Marché de dupes » diront certains mais les accords signés par la France avec la Tunisie, le Maroc et, plus récemment, avec Madagascar et le Cambodge sont là pour démontrer qu'une indemnisation des biens des rapatriés par les Etats ayant accédé à l'indépendance n'est pas chose impossible.
Par ailleurs, une rapide comparaison du dispositif français et de ceux adoptés par les pays étrangers confrontés à une problématique identique montre que la France n'a pas à rougir de son action.
Il est d'abord à remarquer qu'à l'exception de l'Italie aucun Etat hormis la France n'a spontanément mis en place un dispositif d'indemnisation en faveur des rapatriés. Cet état de fait est d'autant plus méritoire que la France est de très loin l'ancienne puissance coloniale européenne confrontée à la plus forte population rapatriée.
La Grande-Bretagne, ex-première puissance coloniale au monde, n'a procédé à l'indemnisation de ses ressortissants qu'une fois conclus des accords avec les nouveaux pays indépendants comme cela a été notamment le cas avec la Chine lors de la rétrocession de Hong Kong.
La Belgique, la Hollande, la Suisse et l'Espagne ont limité leur action en direction des rapatriés à l'adoption de mesures sociales (retraites) ou de réinstallation (prêts).
Le Portugal, enfin, n'a jamais eu les moyens financiers d'indemniser ses 400 000 rapatriés espérant pour le faire un hypothétique fonds d'indemnisation européen.
Pour revenir au cas de l'Italie, souvent cité en exemple par les associations de rapatriés pour justifier la demande d'une réévaluation de l'indemnisation, une étude conduite en 1987 par l'Agence nationale pour l'indemnisation des Français d'outre-mer (ANIFOM) a mis en évidence qu'outre le fait que cette réévaluation portait sur un nombre très restreint de rapatriés - 1 350 exploitants agricoles - sans commune mesure avec le nombre des Français dépossédés de leurs biens, une analyse approfondie des deux dispositifs démontre qu'à catégorie de bénéficiaire identiques, le système d'indemnisation mis en place par la France est le plus avantageux dans la mesure où, basé sur des estimations certes moins généreuses, il tient compte de l'érosion monétaire.
Plus de quarante ans après les faits, il apparaît donc budgétairement peu réaliste de revenir sur les principes sur lesquels se fonde le droit à indemnisation des rapatriés.
Toutefois, afin de ne pas fermer la porte à une indemnisation renforcée des biens perdus par les rapatriés, le rapporteur encourage vivement la mise en place d'un dialogue suivi entre les autorités française et algérienne sur ce point. Noué dans le cadre régulier des échanges bilatéraux, celui-ci pourrait évoquer un règlement amiable de la question du remboursement des biens laissés par les rapatriés sur le sol de l'Algérie.
De la même façon, le rapporteur considère avec bienveillance tous les travaux effectués et les études menées, notamment par la Mission interministérielle aux rapatriés (MIR) et par le Haut conseil aux rapatriés (HCR), qui viseraient à établir un juste état des lieux de la situation de tous les rapatriés au regard de l'indemnisation et à envisager les voies et moyens de nature à permettre une meilleure prise en compte des préjudices qu'ils ont subis.
VOIR PAGE SUIVANTE